Грузія показала, що на території СНД можливі радикальні реформи. Їх не можна механічно повторити, але по них можна багато чому навчитися
Володимир Назаров | 25 травня 2011 21:02
Що зробили грузинські реформатори - Імпорт інститутів - Чому не все вийшло? - Уроки для Росії
Заворушення в Грузії не припиняються, опозиція збирається перед будівлею парламенту країни на проспекті Руставелі. Незадоволені політикою влади хочуть залишитися тут до 26 травня, коли на проспекті відбудеться військовий парад, який влада скасовувати не має наміру. Акції можуть перерости в силове протистояння - докладніше про це читайте тут. Але політичні потрясіння не відміняють того факту, що за останні роки Грузія досить успішно провела цілий ряд масштабних економічних і соціальних реформ. Про грузинський досвід розповідає завідувач лабораторією міжбюджетних відносин Інституту економічної політики ім. Є. Т. Гайдара Володимир Назаров.
Недавно была опубликована книга Ларисы Бураковой «Почему у Грузии получилось», в которой описываются успехи этой страны на пути либеральных преобразований в экономике. Книга оставляет впечатления свежего ветра перемен, стучащегося в рассохшиеся ставни российской, да и мировой социально-экономической мысли. В то время как по всему миру идеи либерализма подвергаются «творческому переосмыслению» – Федеральная резервная система покупает казначейские обязательства Минфина США, глава МВФ заявляет о нежизнеспособности Вашингтонского консенсуса, а российские власти в очередной раз размышляют, как обуздать рост цен на бензин, – в Грузии проводятся либеральные реформы, по масштабности замыслов сравнимые с тем, что сделала Тэтчер в Великобритании или Эрнандо де Сото в Перу.
Сразу оговорюсь, что книга мне очень понравилась, и я искренне советую прочитать ее всем, кто хочет проводить либеральные реформы в России, всем, кто боится их и не понимает, зачем эти реформы нужны, а также тем, кому вообще все равно (уверен, что после прочтения книги таких станет меньше). Так как книга мне очень понравилась, то сразу отмечу ее основной недостаток: большая ее часть посвящена ответу на вопрос «что получилось у Грузии?», а не на вопрос «почему у нее вообще что-то получилось?». Ответ на второй вопрос гораздо более важен для России и требует более глубокого осмысления. В этой связи мне кажется небесполезным присмотреться к либеральным реформам в Грузии, с тем чтобы разобраться: что получилось у Грузии, почему у Грузии что-то получилось и почему получилось далеко не все.
Начнем с ответа на первый вопрос. Так как в книге реформы описаны очень детально и ярко, ограничусь крупными мазками.
Что сделали грузинские реформаторы
Реформа системы госуправления. Резкое сокращение числа ведомств, численности чиновников при существенном увеличении заработной платы госслужащим и ужесточении наказания за коррупцию практически искоренили «бытовое» взяточничество. «Фирменный стиль» грузинских реформаторов – уволить практически всех сотрудников того или иного органа власти, а затем (если это ведомство вообще необходимо) сформировать его с нуля с новыми функциональными обязанностями, новой структурой и новыми людьми. Самый яркий пример – ГАИ. Служба была полностью упразднена, и за два месяца с нуля была создана патрульная полиция по американскому типу. В первые месяцы работы патрулей ведущие телекомпании были переполнены кадрами дачи взяток новым «гаишникам», которые снимались скрытой камерой агентами спецслужб. Попавшиеся полицейские отправлялись в тюрьму на 10 лет за взятку в размере $50. Так продолжалось до тех пор, пока не наступило понимание – взятки брать нельзя. В результате уровень доверия населения к полиции вырос с 5% в 2003 году до 84% в 2010 году.
Упрощение бюрократических процедур и сокращение государственного контроля. Стоило только правительству уйти от той догмы, что все граждане – преступники, а единственным вариантом спасения мира является бюрократическая процедура, как появляется возможность отменить половину до боли знакомых жителям постсоветского пространства бумажек, согласований и разрешений и существенно упросить процедуру получения оставшихся.
Вот наиболее яркие решения грузинских реформаторов и их результаты:
– отменена пожарная инспекция, при этом число погибших при возгораниях снизилось;
– упразднен обязательный техосмотр транспорта, однако число погибших в ДТП в расчете на 1000 автомобилей снизилось с 1,79 в 2003 году до 1,05 в 2010 году;
– упразднены антимонопольная служба и инспекция цен;
– сняты ограничения на продажу некоторых медикаментов в супермаркетах и розничных магазинах, отменены дополнительные проверки лекарств, одобренных для потребления в странах ОЭСР;
– существенно облегчены процедуры получения разрешения на строительство, однако свобода строителя уравновешивается уголовной ответственностью, если возникла угроза жизни и здоровью людей;
– введена добровольная стандартизация продукции, отменена обязательная сертификация;
– законодательно отменен принцип обязательного нотариального заверения документации;
– зарегистрировать некоммерческую организацию можно за несколько минут.
Опыт Грузии свидетельствует, что при отмене неработающих механизмов надзора и лишних бюрократических процедур коррупция идет на спад, а дополнительных угроз здоровью и жизни людей при этом не возникает.
Приватизация. Лозунгами грузинской приватизации вполне могут стать две фразы Кахи Бендукидзе: «Можно продать все, кроме совести» и «В государственной собственности может находиться только большая королевская печать». Такой подход позволил приватизировать не только гостиницы, но и объекты энергетики и водоснабжения. В отношении приватизации земли особенно важно то, что было отменено целевое назначение земли (кроме Тбилиси). Раньше в Грузии перевод земель из одной категории в другую был мощнейшим источником коррупции.
Новый социальный контракт: «человек сам ответственен за свою жизнь без принудительного вмешательства государства».
1) В Грузии нет пенсионного фонда, нет фонда социального страхования, а есть универсальный государственный бюджет, из которого выделяются средства. Это позволило радикально снизить налоговое бремя и устранить лишние бюрократические структуры, наиболее яростно сопротивляющиеся реформам.
2) Реформа здравоохранения в Грузии заключалась в следующем:
– государство взяло курс на передачу бизнесу больниц в собственность с обязательством не изменять профиль деятельности в течение длительного времени;
– введены ваучеры на оплату услуг незащищенным слоям населения (минимально необходимое медицинское обслуживание), остальные сами покупают медицинскую страховку либо медицинские услуги;
– лечение социально значимых заболеваний осуществляется за счет государства, также полностью оплачиваются медицинские услуги детям до трех лет и пожилым старше 60;
– введена программа «Дешевое страхование», помогающая среднему классу приобрести страховку;
– возрожден институт сельских врачей общей практики (зная российские достижения в этой сфере, я бы не питал на этот счет излишних иллюзий и в отношении Грузии, но на перспективу – дело хорошее).
Нельзя сказать, что в Грузии построена идеальная система здравоохранения, такой нет нигде в мире из-за особенностей рынка медицинских услуг. Однако система стала прозрачнее, эффективнее и честнее. Если раньше люди давали врачам подарки и взятки, то теперь за незащищенные слои населения платит государство (их положение улучшилось), а остальные должны позаботиться о себе самостоятельно (для них ситуация не изменилась: платили раньше, платят и сейчас). Система ваучеров жестко привязывает поступление денег к пациенту, что стимулирует конкуренцию между медицинскими организациями.
3) Монетизация льгот и переход к адресной социальной помощи. В Грузии, чтобы отделить бедных от небедных, используются 150 достаточно простых в проверке показателей. Семья подает заявление, затем приходит агент и оценивает степень достоверности информации. В 10% случаев агента перепроверяют. Проверка осуществляется в среднем раз в два года. При этом пожилые одинокие люди в маленьких селениях в горах, как правило, не перепроверяются, ведь шансы на то, что они вдруг сказочно разбогатеют, невелики, тогда как молодые семьи или семьи, где подрастают дети, проверяются чаще, так как их экономическое положение может существенно улучшиться.
Налоговая реформа. Наиболее удалась в Грузии радикальная налоговая реформа. К этому были и объективные предпосылки. Когда налоговые ставки относительно высоки, доля теневой экономики огромна, а сама страна маленькая, резкое сокращение налогового бремени дело не только благородное, но и благодарное. Выход бизнеса из «тени» и привлечение зарубежных инвестиций способны привести к такому росту налоговой базы, которое компенсирует снижение ставок обложения. Вот некоторые параметры грузинской налоговой реформы:
– налоговая амнистия и «кадровая чистка» налоговой службы позволили начать взаимоотношения налогоплательщиков и налоговиков с «чистого листа»;
– количество налогов было сокращено с 22 до 7;
– низкая ставка налога на прибыль – 15% и «сверхускоренная» амортизация капитальных затрат (компания может отнести 100% своих капитальных затрат на расходную часть в год совершения этих затрат, если при этом образуется убыток, то его можно отражать в отчетности до полного списания в течение еще 5 лет и, соответственно, не платить налог на прибыль);
– немедленный возврат НДС при инвестициях в основные фонды (вместе с ускоренной амортизацией это означает, что, пока предприниматель «не отобьет» свои инвестиции, он будет платить только налог на имущество и подоходный налог с заработной платы сотрудникам);
– объединение социального налога с подоходным с установлением единой плоской ставки на уровне 20% (это сделало восстановление системы внебюджетных фондов практические невозможным).
Реформа таможенного законодательства. Либерализация таможенного законодательства включала в себя отмену импортных и экспортных квот, «уплощение» тарифов (вместо 16 различных таможенных тарифов, максимальный из которых был равен 35%, было введено три: 0%, 5% и 12%, причем нулевой тариф распространялся на 90% товаров).
Реформа Трудового кодекса. В Грузии было принято либеральное трудовое законодательство, в основе которого лежит приоритет индивидуального договора между работником и работодателем. Закон регулирует лишь минимальный набор гарантий, ограничивая набор детей и беременных женщин на тяжелую работу, гарантируя безопасность рабочего места, двухнедельный отпуск и четырехмесячный декретный отпуск (при этом в отличие от России женщина сама вправе определять, когда ей уйти в декрет). Отменен минимальный уровень оплаты труда, и фактически ликвидирована монополия профсоюзов на регулирование коллективных договоров (даже два сотрудника могут объединиться в ассоциацию, вести переговоры с работодателем, устроить забастовку и т. д.). Уравновешены права работника и работодателя при увольнении: работодатель может немедленно уволить работника, заплатив ему выходное пособие в размере одной заработной платы, работник же обязан предупредить работодателя об увольнении за месяц.
Таким образом, в Грузии были проведены масштабные либеральные реформы практически во всех сферах жизни общества, тогда как в России за аналогичный период удалась (и то со многими оговорками) лишь налоговая реформа – по остальным направлениям либо топтание на месте, либо деградация.
Импорт институтов
На курсе политологии нас учили рассматривать каждое общественно значимое событие с точки зрения четырех «И»: идеи, институты, интересы, индивиды. Рассмотрим успехи Грузии с точки зрения этих составляющих.
Идеи. Грузинских реформаторов вдохновляли либертарианские идеи сокращения вмешательства государства в жизнь граждан. Суть этих идей очень хорошо выразил Каха Бендукидзе: «Человек есть мера всех вещей. Поэтому в основе нашего подхода к реформам – стремление поставить человека в центре изменяющегося мира, не мешать ему изменять этот мир и самостоятельно принимать решения». Учитывая, что до реформ только ленивый не ругал грузинское государство за беспредельную коррупцию, наплевательское отношение к проблемам граждан и вопиющую некомпетентность, сокращение вмешательства такого государства в жизнь граждан не могло не восприниматься позитивно большинством населения.
Институты. Большинство существовавших в Грузии институтов требовало, мягко говоря, реформирования, а проще говоря – демонтажа. Исключением можно считать архаичный этический кодекс воров в законе, который сильно облегчил властям решение задачи по борьбе с преступным сообществом. В связи с этим грузинские власти активно прибегали к импорту институтов. Например, система медицинского страхования и организация патрульной службы позаимствованы у США, а понятие «международной финансовой компании» – из налогового законодательства Люксембурга. Однако в ряде случаев (например, трудовое и антимонопольное законодательство) Грузия приняла настолько либеральные нормы, что вырвалась далеко вперед даже по сравнению с развитыми странами. В результате есть угроза пересмотра наиболее либеральных норм, так как развитые страны нередко требуют импорта своих институтов, а не создания институтов более продвинутых.
Интересы и индивиды. С интересами все тоже непросто. С одной стороны, в реформах (особенно на начальном этапе) было заинтересовано практически все население Грузии. После «революции роз» Михаил Саакашвили получил мандат на проведение самых радикальных преобразований от населения: «Когда нет света, когда опасно выходить на улицу, просто завтрашнего дня нет – трудно не почувствовать стремление не просто к реформам, а к радикальным реформам». С другой стороны, воля народа – это одновременно много и мало. Большинство выиграет от реформ, но с некоторым временным лагом. При этом есть группы интересов, которые проиграют от реформ сразу и все. Эти группы, как правило, хорошо информированы, организованы, имеют значительные административные, финансовые, а иногда и силовые ресурсы и могут эффективно блокировать любые самые необходимые для большинства населения преобразования. Чтобы бороться с этими группами интересов, необходимо создать коалицию сторонников реформ, которая тоже включала бы сильных «игроков», заинтересованных в изменении ситуации, готовых апеллировать к широким народным массам и делиться с ними «завоеваниями реформ».
Читая книгу, можно выделить следующие «ударные отряды» реформы.
Запад. Грузинское руководство получало значительную финансовую и политическую поддержку от стран Запада. Благодаря поддержке первого мира менее развитые страны могут проводить очень успешные экономические преобразования, если у них есть стимул самим войти в этот «клуб». Еще лучше, когда члены этого клуба держат дверь открытой: «оденьтесь поприличнее, научитесь хорошим манерам, и мы будем рады вас видеть». Неслучайно до вступления в ЕС страны Восточной Европы демонстрировали высокие темпы роста, проводили ответственную денежно-кредитную и бюджетную политику и активно совершенствовали свои институты. Просто они очень хотели в ЕС. Грузии членство в ЕС не грозило, зато было стремление вырываться вперед в международных рейтингах Transparency International (скорость избавления от коррупции), Forbes (легкость налогового бремени), Doing business (условия для ведения бизнеса). Наконец, Запад отчасти профинансировал реформы: Грузия получила 4,7% ВВП в год в виде льготных кредитов и грантов.
Россия, к сожалению, способствовала реформам в Грузии весьма своеобразно, играя роль внешнего врага. Например, либеральную реформу грузинской энергетики удалось провести «под прикрытием» идеи об энергетической независимости Грузии от России.
Грузинское зарубежье. Во власть были мобилизованы грузины, окончившие университеты за границей, у которых были амбиции создать новую страну. В результате новая управленческая структура сложилась преимущественно из людей, не испорченных работой в дореформенных органах власти. Они «смотрели на реформы не со стороны бюрократии, а глазами бизнеса и даже иностранца». Такой взгляд извне совершенно необходим, когда речь идет о радикальных преобразованиях. Неслучайно Петр I приглашал в Россию иностранцев и отправлял русских учиться заграницу, а Маргарет Тэтчер активно сотрудничала с зарубежными экономистами и рекрутировала во власть людей из бизнеса.
Крупные бизнесмены. Михаил Саакашвили во многом сумел «замкнуть на себя» интересы крупного бизнеса и мобилизовать эти интересы для реформирования страны. Лично я далеко от идеализации грузинского руководства, однако оно сумело убедить крупный бизнес, что в ряде случаев прозрачные «правила игры» для всех лучше, чем игра в русскую рулетку с коррумпированной бюрократией.
«Тяжеловесы» и «новая элита». Грузия – маленькая страна, поэтому один крупный бизнесмен уже может представлять собой «ударный отряд» реформ. Речь идет о Кахе Бендукидзе, который по сути стал двигателем преобразований в экономике и в целом грузинской государственности.
При всем неоднозначном отношении к Михаилу Саакашвили и его ближайшим соратникам необходимо признать, что подавляющая часть грузинской элиты действительно свободна от «бытовой коррупции». Они не заняты выстраиванием «коррупционной вертикали», когда поборы с населения, малого и среднего бизнеса поднимаются от рядовых сборщиков дани (полицейские, налоговики, контролирующие органы, силовые структуры) к политическому руководству страны. В худшем случае представители грузинской элиты лоббируют разовые решения, выгодные крупному бизнесу, но пока это не приводит к ухудшению делового климата в стране.
Ответ на вопрос «почему у Грузии получилось?» не дает особых поводов для оптимизма ни Грузии, ни России. Да, есть хорошая новость: идеи либерализма могут приносить вполне съедобные плоды практически на любой земле – даже в условиях «институционального нечерноземья» постсоветского пространства. Но есть и две плохие новости. Во-первых, постсоветские институты (формальные и неформальные) не способствуют реформам. Нужен импорт институтов и их адаптация к постсоветской действительности, что имеет свою политическую цену и требует осознанной мобилизации как элиты, так и широких народных масс. Во-вторых, в Грузии сложилась разношерстная и во многом уникальная коалиция в пользу либеральных реформ. Эта коалиция (в таком составе) неустойчива и недостаточно широка в Грузии и вряд ли возможна в России.
Почему не все получилось?
Одна из классических либеральных идей состоит в том, что страна догоняющего развития, чтобы догнать развитые страны, должна обеспечить выполнение трех базовых условий: неприкосновенность прав собственности, внутренний и внешний мир, низкие налоги.
Полностью Грузии удалось выполнить лишь третье условие – налоги в этой стране находятся на очень комфортном для бизнеса уровне и существенно ниже, чем в более экономически развитых странах, в том числе и в России. Неприкосновенность прав собственности во многом соблюдается, однако отсутствие внутреннего и внешнего мира грозит ухудшить положение вещей. Наибольшие проблемы у Грузии именно со вторым условием: оно не выполняется настолько, что это создает реальные угрозы не только экономическому росту, но и демократическому развитию в стране.
Внешняя политика Грузии носит неуравновешенный характер. Понятно, что есть политический заказ Запада, направленный на недопущение слишком сильного сближения Грузии и России, но этот заказ отнюдь не обязывает Грузию ввязываться в вооруженный конфликт: страны Восточной Европы, в том числе страны Балтии, ограничились антироссийской риторикой и мелкими антироссийскими акциями и получили за это определенные экономические и политические преференции. Да и Грузия при Шеварднадзе получала большие финансовые вливания от стран Запада, чем при Саакашвили, притом что военных столкновений не происходило. Понятно, что проблема состоит не только в напряженных российско-грузинских отношениях, но и в территориальной целостности страны. Грузинское самолюбие уязвлено тем, что Абхазия и Южная Осетия престали быть частью Грузии. Точно так же переживают сербы по поводу утраты Косово. Нам, народу России, легко понять их чувства. У нас вообще была Империя на 1/6 части суши. Теперь почти 40% процентов населения этой территории относится к нам, мягко говоря, без лишнего восторга. Притом что наши деды умирали в Великой войне, в том числе и за то, чтобы украинский, белорусский, грузинский, армянский и множество других народов не прекратили свое существование. Но, как написано в книге Экклезиаста: «Всему свой час и время всякому делу под небесами… время строить и время разрушать… время обнимать и время уклоняться от объятий». Если осетинский и абхазский народы не видят себя в составе Грузии и де-факто данная территория Грузией давно не контролируется, попытки вернуть их силой – безумие. В китайской стратегической игре Го есть «заповедь»: «Отдай малое, возьми большое». «Малое» – это иллюзия возможности вернуть силой Абхазию и Южную Осетию, «большое» – это экономическое процветание Грузии. С точки зрения здравого смысла гораздо лучше иметь процветающую Грузию без Абхазии и Южной Осетии, чем разоренную войной страну, в которую боятся вкладывать деньги. Вот только несколько примеров, иллюстрирующих тот ущерб, который нанесло отсутствие внешнего мира либеральным реформам в Грузии:
1) торговое эмбарго на поставки в Россию вина из Грузии вызвало неадекватную реакцию грузинского руководства: бизнесменов заставляли покупать у крестьян виноград, причем отделаться просто выплатой денег без приобретения винограда было невозможно. Такие решения подрывают доверие, по сути, произошла экспроприация денег в обмен на ненужную бизнесменам продукцию;
2) снижение ставки подоходного налога с 20% до 15% в 2012 году было отложено;
3) война опустошила Стабилизационный фонд и Фонд будущих поколений Грузии. А ведь средства последнего предполагалось направить на реабилитационные проекты в Абхазии и Южной Осетии. Данный фонд при динамичном экономическом развитии Грузии в долгосрочной перспективе мог бы стать приманкой для отделившихся территорий, однако деньги были бездарно потрачены на латание дыр опустошенного войной бюджета;
4) до войны предполагалось ввести законодательное требование профицита бюджета, после войны о нем пришлось забыть;
5) война ускорила инфляционные процессы, в результате чего пришлось отменить «инфляционный потолок» (в соответствии с довоенным законодательством, если в течение четырех кварталов среднегодовой показатель прироста потребительских цен превышает 12%, глава Национального банка Грузии лишается своей должности).
6) после военных событий существенно снизился объем иностранных инвестиций.
Кроме приведенных выше примеров необходимо отметить, что в стране, живущей подготовкой к войне, неизбежно высоки расходы на оборону и высока роль военной элиты и органов государственной безопасности. При определенных условиях избыточное влияние «силовиков» может быть препятствием для демократических процессов, которые необходимы для проведения социально устойчивых либеральных реформ и, в конечном счете, для экономического роста.
Отсутствие внутреннего мира также мешает либеральным реформам. Так, программа «100 новых больниц» была сорвана из-за внутриполитического кризиса 2007 года. Банки приостановили кредитование строительства больниц из-за внутренних беспорядков (митинги протеста против политического курса Саакашвили).
Коалиция «в пользу реформ» в отсутствие внутреннего мира не может быть прочной. Специальные группы интересов начинают преобладать над интересами общенациональными:
1) крупный бизнес начинает постепенно требовать индивидуальных льгот и преференций, и власть иногда идет ему навстречу (в этой связи я бы все-таки поставил под сомнение полное отсутствие «элитарной» коррупции в Грузии). Например, повышены ставки акциза на экспорт лома, так как он необходим Руставскому и Кутаисскому металлургическим заводам (то есть предоставляются преференции отечественному бизнесу, который очевидно неэффективен, в противном случае лом из страны не вывозили бы);
2) владельцы дорогой недвижимости заблокировали принятие нормального налога на имущество физических лиц;
3) не получается принять трудовой кодекс для чиновников (хотя зачем вообще чиновникам нужен специальный трудовой кодекс, непонятно, в Новой Зеландии они как-то живут по обычному трудовому законодательству);
4) властям пришлось «закрыть глаза» на мелкое браконьерство в лесу, чтобы не идти на конфликт с местным населением.
Успешная стратегия – это не столько то, чего ты хочешь достичь, сколько то, чем ты готов пожертвовать ради достижения этих целей. Если целью грузинского руководства является свободная и экономически развитая страна, необходимо пожертвовать идеей возвращения «мятежных» республик, а также попробовать заново создать коалицию реформ, чтобы даже ценой снижения популярности и проигрыша следующих выборов довести до конца начатые преобразования.
Уроки для России
Что может усвоить Россия из опыта грузинских реформ? Помимо самого содержания преобразований, которое, безусловно, актуально для любой страны, стремящейся занять достойное место в постиндустриальном мире, важно понять, при каких условиях возможны реформы и как их надо проводить, чтобы добиться успеха. Вот несколько уроков для России:
1) до масштабного бюджетного кризиса радикальные реформы невозможны. «Молодое вино не наливают в старые мехи» – вначале старые институты должны обанкротиться, и только потом возможно создание новых институтов;
2) не проводить люстраций. Конечно, заманчиво отнять у олигархов неправедно нажитое имущество, но, во-первых, большая часть уже за границей. Во-вторых, что-либо отнять можно лишь один раз, а исковерканная система стимулов «грабь награбленное» останется надолго. В-третьих, нельзя справедливо распределить собственность, но можно создать справедливые правила игры, по которым люди, наделенные умом, талантом и трудолюбием, займут должное место в обществе;
3) децентрализация необходима России. Грузия – маленькая страна, поэтому легко проводить реформы сразу для всей территории. Уволить 15 000 сотрудников МВД и набрать новых, используя западные рекрутинговые технологии, трудно, но выполнимо. А как сразу уволить 1 280 000 сотрудников МВД России и кем их заменить? Очевидно, что «слона нужно есть по частям», принимая такие решения на региональном и местном уровнях. Поэтому развитие реального федерализма и местного самоуправления является необходимым условием для реформ в России;
4) информация имеет значения. Наиболее успешные реформы в Грузии сопровождались мощными пиар-кампаниями. Без понимания обществом что происходит, ради чего проводятся преобразования, реформы обречены.
